Anayasa Hukuku

**Kedi** · 13.04.08, 04:15

Yasama Fonksiyonu
I-Yasama Fonksiyonunun Niteliği:
1961 anayasası gibi 1982 anayasası da yasama yetkisinin TBMM’ye ait olduğunu ve bu yetkinin devredilemeyeceğini belirtmiş fakat “yasama yetkisi”nin ne olduğunu belirtmemiştir.TBMM yetkilerini ya kanun ya da karar şeklinde kullanacağına göre yasama yetkisini “TBMM’nin kanun yapma ve parlamento kararları alma yetkisi olarak tanımlayabiliriz.1982 anayasasının “yasama yetkisi” başlığını taşıyan 7.maddesinin Anayasa koyucunun yasama yetkisinin “kanun koyma” veya 87.maddedeki daha etraflı ifade ile “kanun koymak değiştirmek veya kaldırmak” olarak gördüğünü anlatmaktadır.Anayasa koyucunun kanun deyiminden maddi manada kanunu mu yoksa şekli manada kanunu mu kastettiği konusunda bir açıklık yoktur.1961 anayasasının daha ayrıntılı olan gerekçesinde ise “kanun koymak değiştirmek veya kaldırmaktan anlaşılması gereken kaide tasarruflar koyma yetkisidir” denilmek suretiyle maddi kanun görüşüne yaklaşılmıştı.
Şüphesiz ki gerek 61 gerek 82 anayasalarına göre maddi anlamda kanunların yanında şekli anlamda kanunlar da vardır.Diğer bir deyimle kural-işlem olmadığı,bir objektif hukuk kuralı koymadığı halde kanun adını taşıyan maddi kanunlarla aynı usüller içerisinde yapılan aynı hukuki güce sahip olan ve aynı yargısal denetim rejimine tabi bulunan birçok işlemler mevcuttur.Objektif hukuk kuralı ister genelliği ile ister bireyler bakımından yeni hak ve yükümlülükler yaratmasıyla ister bir kere uygulanmakla sona ermemesiyle tanımlansın anılan işlemlerin hiçbir anlamda “kural” sayılmayacaklarında şüphe yoktur.Bu işlemlerden bazıları 82 anayasasının 61 anayasasının 64.maddesine paralel olan 87.maddesinde sayılmıştır.Bunlardan bir kısmı (mesela ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek) maddi mahiyeti bakımından bir sübjektif işlemdir.Diğer bazıları ise şart-işlem mahiyeti taşımaktadır.Mesela bütçe kanunu yeni bir hukuk kuralı yaratmaz,sadece yürürlükteki kurallar çerçevesinde devlet gelirlerinin toplanmasına ve kamu harcamalarının yapılmasına izin verir;diğer bir deyimle bu yetkilerin kullanılabilmesinin şartını oluşturur.
1961 anayasası döneminde AY.mahk. bazı kararlarında kanun maddi anlamıyla tanınmıştır.AY.mahk. 1982 anayasası döneminde de kanunu esas itibariyle kural-işlem niteliğinde gören maddi kanun anlayışını devam ettirmiştir.Anayasa mahkemesinin bu maddi kanun anlayışının pratik önemi nedir?TBMM’nin kanun değil karar adı altında yaptığı işlemlerin maddi içerikleri bakımından kanun sayılıp sayılmayacakları dolayısıyla mahkemenin anayasaya uygunluk denetiminin kapsamına girip giremeyeceğinin belirlenmesi açısından kendini göstermektedir.Anayasa Mahkemesi bir hukuki işlemi onu yapan organ tarafından nitelendiriliş şekli ile kendisini bağlı saymamakta işlemin niteliğini bizzat inceleyerek eğer o işlem denetime tabi işlemlerle aynı nitelik ve etkinlikte ise onun anayasaya uygunluğu denetleme yetkisini kendisinde görmektedir.Dolayısıyla TBMM’nin karar adı altında yaptığı bir işlem hukuki niteliği bakımından bir kural-işlem ise onun kanun sayılarak AY.mahk.’ince denetlenmesi mümkün olacaktır.
AY:mahk.’nin maddi kanun anlayışına ağırlık veren kararlarına karşılık 61 anayasası döneminde Türk doktrini genellikle şekli kanun anlayışını benimsemiştir.Pozitif anayasa hukukumuzda kanunun genel ,objektif,kişilik dışı ve geleceği düzenleyici bir işlem olması gerektiğini belirten hiçbir kural yoktur.Dolayısıyla bir kanun ,pek âlâ bireysel ve sübjektif bir işlem de olabilir.Türk hukukunda kanun ancak şekli e organik kritere göre tanımlanabilir.Şu halde kanun yasama organı tarafından kanun adı altında ve belirli yasama usüllerine uyularak yapılan her türlü işlemdir.
II-Yasama Yetkisinin Genelliği ve İlkelliği (Asliliği)
Bizim hukukumuzda yasama yetkisinin genelliği kanunla düzenleme alanının konu itibariyle sınırlandırılmamış olduğunu ;anayasaya aykırı olmamak şartıyla her konunun kanunla düzenlenebileceğini ifade eder.Yasma yetkisinin genelliği yürütme organına bırakılmış “mahfuz” bir düzenleme yetkisinin bulunmadığını da anlatır.Nitekim kanun alanının konu itibariyle sınırlandırıldığı bunun dışındaki alanlarda düzenleme yetkisinin doğrudan doğruya yürütme organına bırakıldığı anayasalar bakımından yasama yetkisinin genelliğinden söz edilmez.Yasama yetkisinin genelliği aynı zamanda yasama organının bir konuyu dilediği ölçüde ayrıntılı olarak düzenleyebileceği anlamına da gelir.Yasama organının bir konuyu genel ilkelerini saptamakla yetinip düzenlemesini yürütme organına bırakması “iyi yönetim” in gereklerine ve yasama organının yapısal niteliklerine uygun düşebilir.Ancak bu konuda yasama organının hukuki bir yükümlülük altında olduğunu elbette söylemek mümkün değildir.Yasama organı dilediği takdirde bir konuyu en ince ayrıntısına kadar düzenleyebilir ve yürütme organına sadece bağlı yetkiler vererek bir idari düzenleme alanına yer vermeyebilir.
Yasma yetkisinin ilkelliği ise yasama organının bir konuyu doğrudan doğruya yani araya herhangi bir işlem girmeksizin düzenleyebilmesidir.Türkiye’de yasama ve yürütme fonksiyonları arasındaki en önemli fark da burada görülür.Yürütme organı yukarıda görülen istisnalarla doğrudan doğruya hukuki işlemler yapmak yetkisine sahip değildir.Yürütme organının işlemleri ister sübjektif ister düzenleyici işlemler olsun daima o alanı önceden düzenlemiş olan bir kanuna dayanmak zorundadır.Bu anlamda yürütme organının işlemleri kanunun izleyen kanundan kaynaklanan(secundum legem) işlemlerdir.Sadece yasama organı bir konuyu ilkel yani özerk ve serbest olarak düzenleyebilir.İdareci kendisini yetkilendiren bir kanun hükmüne dayanmaksızın bireysel olsun düzenleyici olsun hiçbir işlem yapamayacağı halde kanun yasama organının kendisine özgü iktidarına “teşebbüs kudreti”ne dayanır.Bununla yakından ilgili bir fark da kanunun olduğu yerde idare için onu uygulamanın sadece bir yetki değil aynı zamanda hukuki bir yükümlülük olmasına karşın yasama organı anayasa karşısında bu anlamda yükümlülük altında bulunmamasıdır.
III-Yasama Yetkisinin Devredilmezliği
İlk bakışta yasama yetkisinin devredilmezliği gibi bir kurala Anayasada yer verilmesi garip karşılanabilir.Çünkü kamu hukukunda hiçbir devlet organı anayasadan veya kanunlardan aldığı yetkiyi bu metinlerde açık bir izin olmaksızın başka bir devlet organına devredemez.Bu anlamda devredilmezlik ilkesi sadece yasama yetkisi bakımından değil bütün devlet organları ve devlet yetkileri bakımından geçerlidir.Üstelik 7.maddede sözü geçen devredilemeyecek yasama yetkisi ile gene olarak kural koyma fonksiyonunun kastedilmiş olamayacağı da açıktır.Bu madde ile yasaklanmış olan her şeyden önce kanun adı altında veya bu adı taşımasa bile kanunla eşdeğerde yada kanun gücüne sahip hukuki işlemler yapma yetkisinin devredilmesidir.
Yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinin T.C. uygulamasında nasıl anlaşıldığına gelince bunun KHK’lerin anayasa hukukumuza girdiği 1971 yılından önce ve sonra olmak üzere 2 dönemde incelenmesi yerinde olur.24 anayasası döneminde anayasanın 6.maddesi yolundaki açık hükümlerine rağmen uygulamalardaki bu hükümlerden sapmalar olmuştur.Mesela 1567 sayılı Türk parasının kıymetini korunması zımnında kararlar ittihazı” gibi hemen hemen sınırsız genel ve belirsiz bir düzenleme yetkisi vermiştir.1961 anayasası döneminde de “yasama yetkisi Türk milleti adına TBMM’nindir.Bu yetki devredilemez.”hükmüne rağmen anayasa mahkemesi 1963 yılında verdiği bir kararda yukarıda değinilen Türk parasının kıymetini koruma hakkındaki kanunu anayasaya aykırı bulmamıştır.1971 yılında yapılan anayasa değişikliğiyle KHK’lerin hukukumuza girmiş olması bu tartışmanın verilerini değiştirmiştir.KHK’ nin yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farkı kanuna eşit hukuki güçte olmasıdır.Diğer bir deyimle tüzük ve yönetmelik gibi diğer düzenleyici işlemlerin yürürlükteki kanun hükümlerini değiştirmeleri veya kaldırmaları mümkün olmadığı halde KHK ile yürürlükteki kanun hükümleri değiştirilebilir ya da kaldırılabilir.KHK’nin yasama işlemi sayılıp sayılmaması yetki kanunu ile bakanlar kuruluna verilen KHK çıkarma yetkisinin niteliği hakkında kabul edilecek görüşe bağlıdır.Eğer bu yetki biraz daha genişletilmiş” basit bir düzenleme ise KHK’de tüzük ve yönetmeliklerden nitelikçe farklı olmayan düzenleyici bir idari işlemden ibarettir.Yok eğer KHK çıkarma yetkisi bir “yasama yetkisinin devri” bir “delegation” ise KHK’nin fonksiyonel anlamda bir yasama işlemi olarak kabul edilmesi gerekir.1961 anayasa döneminde bu görüşlerden ilkini savunuş olan Prof. Duran’a göre KHK nitelikçe tüzükten farklı değildir.Ancak “yetki kanunun verdiği düzenleme yetkisi alelade kanunda alınan aynı nitelikteki selahiyetten daha geniş olabilir ve bir süre ile bağlıdır.Bu derece ve müddet ayrılığından başka KHK ile tüzük arasında esasta bir fark yoktur.”Böylece yürütme organı tarafından herhangi bir tüzük niteliği olan KHK yasama organı yönünden de “alelade bir kanun tasarısından ibarettir.Biz bu görüşe 1961 anayasasındaki düzenleme bakımından da katılamıyoruz.Tüzükler ve yürütmenin diğer düzenleyici işlemleri ancak kanunlara aykırı olmamak şartıyla düzenlemede bulunabildikleri halde KHK yürürlükteki uygulama hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte,diğer bir deyimle kanunun hukuki gücüne sahip olmaktadır.KHK’nin bunu ancak yetki kanunundaki belirlenen alanda yapabilmesi onun hukuki gücünü etkilemez.
KHK’lerin 1982 anayasasındaki düzenlenişi 1961 anayasasındakilerden temelde çok farklı olmamakla beraber ,bu konuda getirilen bazı yenilikler KHK’lerin maddi bakımdan birer yasama işlemi olduğu görüşünü daha da kuvvetlendirmiştir.Bu yeniliklerden bir tanesi 1961 anayasasının aksine yetki kanununda KHK ile yürürlükten kaldırılabilecek kanun hükümlerinin belirtilmesi zorunluluğunun ortadan kaldırılmış olmasıdır.Bu konuda bir kanıt da Danışma Meclisince kabul edilen Anayasa tasarısının yasama yetkisine ilişkin 7.maddesinde yasama yetkisinin devredilemeyeceği belirtildikten sonra “Anayasa ile CB’ye ve Bak.Kur.’na verilen KHK çıkarma yetkisi saklıdır.” Cümlesinin eklenmiş olmasıdır.Böylece danışma meclisi KHK’leri yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinin bir istisnası olarak gördüğünü açıkça ifade etmiştir.
Yasama İşlemleri
I-Kanun:
Türk hukukunda kanunun maddi anlamda değil ancak şekli anlamda tanımlanabileceği yasama yetkisinin de genel ve sınırsız olduğu yukarıda belirtilmişti.Bu iki ilke kanunun ne konusu ne de hukuki mahiyeti açısından tanımlanmasının mümkün olduğunu ortaya koymuştur.Bununla birlikte şekli kanun anlayışını kabul eden yazarlar da yasama organının istisnasız her türlü hukuki işlemi kanun biçiminde yapamayacağını kabul etmekte,görüşlerini bir takım istisnalarla yumuşatmaktadırlar.Üzerinde herkesin birleştiği bir istisna yasama organının maddi bakımdan yargı işlemi niteliğinde bir işlemi kanun biçiminde yapamayacağıdır.Ancak istisnalara şüphesiz bundan ibaret değildir.Şekli kriterciler bir kısım yürütme işlemlerinin de kanun biçiminde yapılamayacağını kabul etmektedirler.Yürütme mevcut kanunların uygulanması veya uygulanmasının sağlanması demek olduğuna göre kanunları uygulayıcı işlemlerin yasama organı tarafından yasama organı tarafından yapılmasına imkan yoktur.Diğer bir deyimle Türkiye’de yürütme organının mahfuz bir düzenleme yetkisi olmamakla birlikte mahfuz bir düzenleme alanı vardır.O da yürürlükteki kanunların uygulanmasıdır.Yasama organı bu alana müdahale edemez.Gene hukukumuzda belli bir kişiye kanunla mükellefiyet yüklenemeyeceği kuşkusuzdur.Bu gerçek kanunların mutlaka kural işlem niteliği taşıması gerektiği görüşüne değil hukuk devleti ve kanun önünde eşitlik ilkesine dayandırılmaktadır.Belli bir kişiye kanunla yükümlülük yüklenemeyeceği gibi belli bir kişiyi kanuni yükümlülüklerden kurtaran bir kanunun da çıkarılmaması gerekir.
II-Özel Nitelikli Kanunlar:Anayasamız kanun biçiminde yapılan bazı yasama işlemlerini taşıdıkları özel nitelikler sebebiyle özel bir görüşülme usülüne hatta özel bir hukuki statüye tabi tutmuştur.Bunlar bütçe ve kesinhesap kanunları ile milletlerarası antlaşmaların uygun bulunması hakkındaki kanunlardır.
1-Bütçe Kanunu:Bütçe kanunun hukuki mahiyeti bakımından bir kural-işlem değil devlete ve diğer kamu tüzel kişilerine kamu harcamalarında bulunmak ve kamu gelirlerini toplamak konusunda belli bir süre için yetki veren bir şart-işlemdir.Anayasamızda bütçenin yıllık olması ilkesi kabul edilmiştir.Bütçe kanunun özel hukuki niteliği dolayısıyla bu kanuna bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı gerek 1961 gerekse 1982 anayasalarında belirtilmiştir.Şüphesiz bu hüküm bütçe kanunun ile mevcut olan kanun hükümlerinde açık veya zımni değişiklik yapılmasını veya mevcut kanun hükümlerinin kaldırılmasını da yasaklamıştır.
Bütçe kanunun hukuki rejimi yönünden bir kanun olmakla beraber bunun taşıdığı özellikler nedeniyle anayasa bütçenin görüşülmesini ve kabulünü diğer kanunlar hakkındaki genel hükümlere tabi tutmamış bu konuda özel bir yöntem benimsemiştir(mad.162/1-2).Bütçe komisyonunun oluşmasında iktidar partisi grubuna en az 25 üyelik verilmesi hükmü “içtüzük hükümleri siyasi parti gruplarının Meclisin bütün faaliyetlerine üye sayısı oranında katılmalarını sağlayacak yolda düzenlenir.” Yolundaki genel kuralın bir istisnasıdır.Hükmün amacı hükümetin genel siyasetinin bir aracı olan bütçe kanunun bütünlüğünün ve tutarlılığının Bütçe komisyonunda bozulmasını önlemektir.Bütçe komisyonu Bütçe kanun tasarısını 55 gün içinde görüşerek karara bağlar.Komisyonun kabul ettiği metin de TBMM’de görüşülerek mali yılın başına kadar karara bağlanır.1982 anayasası 61 anayasasından farklı olarak bütçelerde değişiklik yapılmasında uyulacak esasları da belirlemiştir(mad.163).Bütçe kanununu diğer kanunlardan ayıran bir özelliği ise CB tarafından bir kere daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderilmesi hükmünün dışında tutulmuş olmasıdır.Bu hüküm (mad.93) bütçe kanunun süreli niteliğinden kaynaklanmaktadır.Gerçekten bütçe kanunu mali yılbaşına kadar çıkarılamaması haline devlet faaliyetleri felce uğrayacaktır.Buna karşılık bütçe kanunu denetim rejimi bakımından diğer kanunlarla aynı hükümlere tabi tutulmuştur.Bütçe kanununu şekil ve esas yönünden anayasaya aykırılığı yüzünden diğer kanunlarda olduğu gibi Anayasa mahkemesine başvurulabilir.
2-Kesin Hesap Kanunu:Bütçe kanununu kabul etme yetkisine sahip olan yasama meclisi,doğal olarak bu kanunun uygulanmasını denetleme yetkisine de sahiptir.Bütçenin denetlenmesi gelirlerin toplanmasının ve harcamaların bütçeye uygun olarak gerçekleşip gerçekleşmediğinin araştırılmasını içerir.Bu denetleme kural olarak TBMM adına bir anayasal kuruluş olan Sayıştay tarafından yapılır.(mad.160).TBMM’nin bütçenin uygulanışı üzerindeki denetimi ise kesinhesap kanunu tasarılarını kabul etmek suretiyle olur.TBMM kesinhesap kanunu tasarılarını görüşüp kabul etmekle hükümeti ibra etmiş olur.Görülüyor ki bütçe kanunları gibi kesin hesap kanunları da kanun biçiminde kabul edilmek ve kanun statüsüne tabi olmakla birlikte hukuk normu yaratan maddi anlamda kanun değildir.
3-Milletlerarası Antlaşmaların Uygun Bulunması:1982 anayasası (mad.90) milletlerarası antlaşmaların uygun bulunmasına ilişkin 1961 anayasası hükmünü (mad.65) “uygulamada iyi işlediği ve ihtiyaca cevap verdiği” gerekçesiyle aynen kabul etmiştir.Her iki anayasanın benimsediği sistem antlaşmaların onaylanması yetkisini yasama ve yürütme organları arasında paylaştırmıştır.Anayasamıza göre antlaşmaları onaylamaya yetkili makam CB’dir.Ancak CB’nin onay yetkisini kullanabilmesi kural olarak TBMM’nin onaylamayı kanunla uygun bulmasına bağlıdır.Anayasanın antlaşmaların onaylanması konusunda kabul ettiği genel kural TBMM’nin bir kanunla önceden verdiği bir mezuniyete dayanarak onay işleminin CB tarafından yapılması olmakla beraber Anayasanın 90.maddesinin 2. ve 3. fıkraları bu kurala iki istisna getirmektedir.2. fıkrada bahsi geçen “antlaşmaların TBMM’nin bilgisine sunulması TBMM’nin antlaşma üzerinde herhangi bir işlem yapma yetkisi vermez.Yasama organı antlaşmayı uygun bulmazsa ancak bakanlar kurulu üzerinde siyasal denetim mekanizmasını harekete geçirebilir bu da antlaşmanın milletlerarası geçerliliğini ve bağlayıcılığını herhangi bir surette etkilemez.
Anayasanın 90.maddesinin son fıkrasına göre “usülüne göre yürürlüğe konmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir.Bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiası ile AY.’ye başvurulamaz”Görülüyor ki bu fıkra antlaşmaların anayasaya uygunluğunun gerek soyut gerek somut norm denetimi yoluyla Anayasa Mahk. Tarafından denetlenebilmesi imkanı vermemektedir.Bu yasaklayıcı hükmün bir yandan devletin milletlerarası sorumluluğuna meydan vermemek öte yandan Türkiye’nin devletler-üstü nitelik taşıyan dolayısıyla anayasamızın bazı hükümleriyle çelişebilecek olan milletlerarası kuruluşlara girebilmesini sağlamak gibi iki düşünceden kaynaklandığı söylenebilir.Kanun ile antlaşma arasında bir çatışma olduğunda mahkemeler milletlerarası antlaşma hükümlerine göre karar vermelidirler.
Bir görüşe göre Antlaşmanın kendisi yargı organlarınca denetlenemezse de uygun bulma kanununa karşı Ay.Mahk.’ne onay kararlarına karşı da Danıştay’a dava açılabilir.Anayasada bunu yasaklayan bir hüküm yoktur ve yargı denetimini ortadan kaldırması bakımından istisnai nitelik taşıyan anayasa hükmünü daraltıcı bir şekilde yorumlamak gerekir.Buna karşılık böyle bir yorumun Anayasa tarafından yasaklanan yargı denetiminin usül saptırması yoluyla gerçekleştirilmesi anlamına geleceği ileri sürülebilir.Fransız hukukunun “ayrılabilir işlem” kavramından esinlenerek denilebilir ki “eğer uygun bulma kanunu onaylanmasını uygun bulduğu antlaşmadan ayrılabiliyor,bağımsız olarak kendi başına hüküm ifade edebiliyor ve iç hukuk düzeninde etki yapabiliyor ise bu kanunun anayasaya aykırılığı iddiası ile AY.mahk.’ne dava açılabilir. Yok eğer tersi ise dava açılamaz.”Uygun bulma kanunları hemen daima antlaşmanın uygun bulunduğunu gösteren basit bir hükümden ibaret olduğuna göre söz konusu ayrım gereğince AY.mahk.başvurabilme ihtimali son derce zayıftır.Buna karşılık uygun bulma kanununun Anayasa Mahk.’ince şekil yönünden denetlenebileceği savunulabilir;çünkü kanun şekil yönünden anayasaya aykırı olması halinde TBMM’nin geçerli biçimde ortaya çıkmış bir iradesi yoktur.Başka bir deyimle yolsuz onay söz konusudur.
Bakanlar Kurulunun onay kararnamelerine gelince bunların organik bakımdan birer idari işlem olmaları nedeniyle Danıştay’ın denetimine tabi oldukları bazı yazarlarca ileri sürülmektedir.Bu görüşe göre Danıştay antlaşma hükümlerinin anayasaya uygunluğunu inceleyememekle birlikte eğer bakanlar kurulu anayasanın ve kanunun kendilerine verdiği yetkileri aşmak suretiyle bir antlaşmayı onaylamışsa bu kararnameyi iptal edebilir.Bizce yolsuz onay durumunda mahkemelerin denetim yetkisi kural olarak var olmakla birlikte Anayasa 90.maddesi son fıkrasınca onay kararnameleri Danıştay’ca denetlenemez.Çünkü anayasa usülüne göre yürürlüğe girmiş milletlerarası antlaşmaların “kanun hükmünde “olduğunu belirtmiştir.Gerçi kanun hükmünde olanın onay kararnamesi değil antlaşmanın kendisi olduğu ileri sürülebilir.Ancak burada bu iki işlem birbirinden ayrılmaz niteliktedir.Onay kararnamesinin iptali antlaşmanın da yürürlükten kalkması sonucunu doğurur ki bu da Danıştay’a kanun hükmüne bir işlemi ortadan kaldırma yetkisi tanımış olacaktır.Yürütme organının yetkilerini aşarak onaylaması halinde bizce yasama organı sadece siyasal denetim mekanizmalarını harekete geçirebilir.

13.04.08, 04:15	#7 (permalink)
Kullanıcı Profili Kedi Gamma Üye Kullanıcı Bilgileri Üyelik tarihi: Feb 2008 Mesajlar: 3.713 Konular: 3171 Puan Grafiği Rep Puanı:3699 Rep Gücü:56 RD: Teşekkür Ettiği Teşekkür: 45 128 Mesajına 262 Kere Teşekkür Edlidi :	Anayasa Hukuku Yasama Fonksiyonu I-Yasama Fonksiyonunun Niteliği: 1961 anayasası gibi 1982 anayasası da yasama yetkisinin TBMM’ye ait olduğunu ve bu yetkinin devredilemeyeceğini belirtmiş fakat “yasama yetkisi”nin ne olduğunu belirtmemiştir.TBMM yetkilerini ya kanun ya da karar şeklinde kullanacağına göre yasama yetkisini “TBMM’nin kanun yapma ve parlamento kararları alma yetkisi olarak tanımlayabiliriz.1982 anayasasının “yasama yetkisi” başlığını taşıyan 7.maddesinin Anayasa koyucunun yasama yetkisinin “kanun koyma” veya 87.maddedeki daha etraflı ifade ile “kanun koymak değiştirmek veya kaldırmak” olarak gördüğünü anlatmaktadır.Anayasa koyucunun kanun deyiminden maddi manada kanunu mu yoksa şekli manada kanunu mu kastettiği konusunda bir açıklık yoktur.1961 anayasasının daha ayrıntılı olan gerekçesinde ise “kanun koymak değiştirmek veya kaldırmaktan anlaşılması gereken kaide tasarruflar koyma yetkisidir” denilmek suretiyle maddi kanun görüşüne yaklaşılmıştı. Şüphesiz ki gerek 61 gerek 82 anayasalarına göre maddi anlamda kanunların yanında şekli anlamda kanunlar da vardır.Diğer bir deyimle kural-işlem olmadığı,bir objektif hukuk kuralı koymadığı halde kanun adını taşıyan maddi kanunlarla aynı usüller içerisinde yapılan aynı hukuki güce sahip olan ve aynı yargısal denetim rejimine tabi bulunan birçok işlemler mevcuttur.Objektif hukuk kuralı ister genelliği ile ister bireyler bakımından yeni hak ve yükümlülükler yaratmasıyla ister bir kere uygulanmakla sona ermemesiyle tanımlansın anılan işlemlerin hiçbir anlamda “kural” sayılmayacaklarında şüphe yoktur.Bu işlemlerden bazıları 82 anayasasının 61 anayasasının 64.maddesine paralel olan 87.maddesinde sayılmıştır.Bunlardan bir kısmı (mesela ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek) maddi mahiyeti bakımından bir sübjektif işlemdir.Diğer bazıları ise şart-işlem mahiyeti taşımaktadır.Mesela bütçe kanunu yeni bir hukuk kuralı yaratmaz,sadece yürürlükteki kurallar çerçevesinde devlet gelirlerinin toplanmasına ve kamu harcamalarının yapılmasına izin verir;diğer bir deyimle bu yetkilerin kullanılabilmesinin şartını oluşturur. 1961 anayasası döneminde AY.mahk. bazı kararlarında kanun maddi anlamıyla tanınmıştır.AY.mahk. 1982 anayasası döneminde de kanunu esas itibariyle kural-işlem niteliğinde gören maddi kanun anlayışını devam ettirmiştir.Anayasa mahkemesinin bu maddi kanun anlayışının pratik önemi nedir?TBMM’nin kanun değil karar adı altında yaptığı işlemlerin maddi içerikleri bakımından kanun sayılıp sayılmayacakları dolayısıyla mahkemenin anayasaya uygunluk denetiminin kapsamına girip giremeyeceğinin belirlenmesi açısından kendini göstermektedir.Anayasa Mahkemesi bir hukuki işlemi onu yapan organ tarafından nitelendiriliş şekli ile kendisini bağlı saymamakta işlemin niteliğini bizzat inceleyerek eğer o işlem denetime tabi işlemlerle aynı nitelik ve etkinlikte ise onun anayasaya uygunluğu denetleme yetkisini kendisinde görmektedir.Dolayısıyla TBMM’nin karar adı altında yaptığı bir işlem hukuki niteliği bakımından bir kural-işlem ise onun kanun sayılarak AY.mahk.’ince denetlenmesi mümkün olacaktır. AY:mahk.’nin maddi kanun anlayışına ağırlık veren kararlarına karşılık 61 anayasası döneminde Türk doktrini genellikle şekli kanun anlayışını benimsemiştir.Pozitif anayasa hukukumuzda kanunun genel ,objektif,kişilik dışı ve geleceği düzenleyici bir işlem olması gerektiğini belirten hiçbir kural yoktur.Dolayısıyla bir kanun ,pek âlâ bireysel ve sübjektif bir işlem de olabilir.Türk hukukunda kanun ancak şekli e organik kritere göre tanımlanabilir.Şu halde kanun yasama organı tarafından kanun adı altında ve belirli yasama usüllerine uyularak yapılan her türlü işlemdir. II-Yasama Yetkisinin Genelliği ve İlkelliği (Asliliği) Bizim hukukumuzda yasama yetkisinin genelliği kanunla düzenleme alanının konu itibariyle sınırlandırılmamış olduğunu ;anayasaya aykırı olmamak şartıyla her konunun kanunla düzenlenebileceğini ifade eder.Yasma yetkisinin genelliği yürütme organına bırakılmış “mahfuz” bir düzenleme yetkisinin bulunmadığını da anlatır.Nitekim kanun alanının konu itibariyle sınırlandırıldığı bunun dışındaki alanlarda düzenleme yetkisinin doğrudan doğruya yürütme organına bırakıldığı anayasalar bakımından yasama yetkisinin genelliğinden söz edilmez.Yasama yetkisinin genelliği aynı zamanda yasama organının bir konuyu dilediği ölçüde ayrıntılı olarak düzenleyebileceği anlamına da gelir.Yasama organının bir konuyu genel ilkelerini saptamakla yetinip düzenlemesini yürütme organına bırakması “iyi yönetim” in gereklerine ve yasama organının yapısal niteliklerine uygun düşebilir.Ancak bu konuda yasama organının hukuki bir yükümlülük altında olduğunu elbette söylemek mümkün değildir.Yasama organı dilediği takdirde bir konuyu en ince ayrıntısına kadar düzenleyebilir ve yürütme organına sadece bağlı yetkiler vererek bir idari düzenleme alanına yer vermeyebilir. Yasma yetkisinin ilkelliği ise yasama organının bir konuyu doğrudan doğruya yani araya herhangi bir işlem girmeksizin düzenleyebilmesidir.Türkiye’de yasama ve yürütme fonksiyonları arasındaki en önemli fark da burada görülür.Yürütme organı yukarıda görülen istisnalarla doğrudan doğruya hukuki işlemler yapmak yetkisine sahip değildir.Yürütme organının işlemleri ister sübjektif ister düzenleyici işlemler olsun daima o alanı önceden düzenlemiş olan bir kanuna dayanmak zorundadır.Bu anlamda yürütme organının işlemleri kanunun izleyen kanundan kaynaklanan(secundum legem) işlemlerdir.Sadece yasama organı bir konuyu ilkel yani özerk ve serbest olarak düzenleyebilir.İdareci kendisini yetkilendiren bir kanun hükmüne dayanmaksızın bireysel olsun düzenleyici olsun hiçbir işlem yapamayacağı halde kanun yasama organının kendisine özgü iktidarına “teşebbüs kudreti”ne dayanır.Bununla yakından ilgili bir fark da kanunun olduğu yerde idare için onu uygulamanın sadece bir yetki değil aynı zamanda hukuki bir yükümlülük olmasına karşın yasama organı anayasa karşısında bu anlamda yükümlülük altında bulunmamasıdır. III-Yasama Yetkisinin Devredilmezliği İlk bakışta yasama yetkisinin devredilmezliği gibi bir kurala Anayasada yer verilmesi garip karşılanabilir.Çünkü kamu hukukunda hiçbir devlet organı anayasadan veya kanunlardan aldığı yetkiyi bu metinlerde açık bir izin olmaksızın başka bir devlet organına devredemez.Bu anlamda devredilmezlik ilkesi sadece yasama yetkisi bakımından değil bütün devlet organları ve devlet yetkileri bakımından geçerlidir.Üstelik 7.maddede sözü geçen devredilemeyecek yasama yetkisi ile gene olarak kural koyma fonksiyonunun kastedilmiş olamayacağı da açıktır.Bu madde ile yasaklanmış olan her şeyden önce kanun adı altında veya bu adı taşımasa bile kanunla eşdeğerde yada kanun gücüne sahip hukuki işlemler yapma yetkisinin devredilmesidir. Yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinin T.C. uygulamasında nasıl anlaşıldığına gelince bunun KHK’lerin anayasa hukukumuza girdiği 1971 yılından önce ve sonra olmak üzere 2 dönemde incelenmesi yerinde olur.24 anayasası döneminde anayasanın 6.maddesi yolundaki açık hükümlerine rağmen uygulamalardaki bu hükümlerden sapmalar olmuştur.Mesela 1567 sayılı Türk parasının kıymetini korunması zımnında kararlar ittihazı” gibi hemen hemen sınırsız genel ve belirsiz bir düzenleme yetkisi vermiştir.1961 anayasası döneminde de “yasama yetkisi Türk milleti adına TBMM’nindir.Bu yetki devredilemez.”hükmüne rağmen anayasa mahkemesi 1963 yılında verdiği bir kararda yukarıda değinilen Türk parasının kıymetini koruma hakkındaki kanunu anayasaya aykırı bulmamıştır.1971 yılında yapılan anayasa değişikliğiyle KHK’lerin hukukumuza girmiş olması bu tartışmanın verilerini değiştirmiştir.KHK’ nin yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farkı kanuna eşit hukuki güçte olmasıdır.Diğer bir deyimle tüzük ve yönetmelik gibi diğer düzenleyici işlemlerin yürürlükteki kanun hükümlerini değiştirmeleri veya kaldırmaları mümkün olmadığı halde KHK ile yürürlükteki kanun hükümleri değiştirilebilir ya da kaldırılabilir.KHK’nin yasama işlemi sayılıp sayılmaması yetki kanunu ile bakanlar kuruluna verilen KHK çıkarma yetkisinin niteliği hakkında kabul edilecek görüşe bağlıdır.Eğer bu yetki biraz daha genişletilmiş” basit bir düzenleme ise KHK’de tüzük ve yönetmeliklerden nitelikçe farklı olmayan düzenleyici bir idari işlemden ibarettir.Yok eğer KHK çıkarma yetkisi bir “yasama yetkisinin devri” bir “delegation” ise KHK’nin fonksiyonel anlamda bir yasama işlemi olarak kabul edilmesi gerekir.1961 anayasa döneminde bu görüşlerden ilkini savunuş olan Prof. Duran’a göre KHK nitelikçe tüzükten farklı değildir.Ancak “yetki kanunun verdiği düzenleme yetkisi alelade kanunda alınan aynı nitelikteki selahiyetten daha geniş olabilir ve bir süre ile bağlıdır.Bu derece ve müddet ayrılığından başka KHK ile tüzük arasında esasta bir fark yoktur.”Böylece yürütme organı tarafından herhangi bir tüzük niteliği olan KHK yasama organı yönünden de “alelade bir kanun tasarısından ibarettir.Biz bu görüşe 1961 anayasasındaki düzenleme bakımından da katılamıyoruz.Tüzükler ve yürütmenin diğer düzenleyici işlemleri ancak kanunlara aykırı olmamak şartıyla düzenlemede bulunabildikleri halde KHK yürürlükteki uygulama hükümlerini kaldırabilmekte ve değiştirebilmekte,diğer bir deyimle kanunun hukuki gücüne sahip olmaktadır.KHK’nin bunu ancak yetki kanunundaki belirlenen alanda yapabilmesi onun hukuki gücünü etkilemez. KHK’lerin 1982 anayasasındaki düzenlenişi 1961 anayasasındakilerden temelde çok farklı olmamakla beraber ,bu konuda getirilen bazı yenilikler KHK’lerin maddi bakımdan birer yasama işlemi olduğu görüşünü daha da kuvvetlendirmiştir.Bu yeniliklerden bir tanesi 1961 anayasasının aksine yetki kanununda KHK ile yürürlükten kaldırılabilecek kanun hükümlerinin belirtilmesi zorunluluğunun ortadan kaldırılmış olmasıdır.Bu konuda bir kanıt da Danışma Meclisince kabul edilen Anayasa tasarısının yasama yetkisine ilişkin 7.maddesinde yasama yetkisinin devredilemeyeceği belirtildikten sonra “Anayasa ile CB’ye ve Bak.Kur.’na verilen KHK çıkarma yetkisi saklıdır.” Cümlesinin eklenmiş olmasıdır.Böylece danışma meclisi KHK’leri yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinin bir istisnası olarak gördüğünü açıkça ifade etmiştir. Yasama İşlemleri I-Kanun: Türk hukukunda kanunun maddi anlamda değil ancak şekli anlamda tanımlanabileceği yasama yetkisinin de genel ve sınırsız olduğu yukarıda belirtilmişti.Bu iki ilke kanunun ne konusu ne de hukuki mahiyeti açısından tanımlanmasının mümkün olduğunu ortaya koymuştur.Bununla birlikte şekli kanun anlayışını kabul eden yazarlar da yasama organının istisnasız her türlü hukuki işlemi kanun biçiminde yapamayacağını kabul etmekte,görüşlerini bir takım istisnalarla yumuşatmaktadırlar.Üzerinde herkesin birleştiği bir istisna yasama organının maddi bakımdan yargı işlemi niteliğinde bir işlemi kanun biçiminde yapamayacağıdır.Ancak istisnalara şüphesiz bundan ibaret değildir.Şekli kriterciler bir kısım yürütme işlemlerinin de kanun biçiminde yapılamayacağını kabul etmektedirler.Yürütme mevcut kanunların uygulanması veya uygulanmasının sağlanması demek olduğuna göre kanunları uygulayıcı işlemlerin yasama organı tarafından yasama organı tarafından yapılmasına imkan yoktur.Diğer bir deyimle Türkiye’de yürütme organının mahfuz bir düzenleme yetkisi olmamakla birlikte mahfuz bir düzenleme alanı vardır.O da yürürlükteki kanunların uygulanmasıdır.Yasama organı bu alana müdahale edemez.Gene hukukumuzda belli bir kişiye kanunla mükellefiyet yüklenemeyeceği kuşkusuzdur.Bu gerçek kanunların mutlaka kural işlem niteliği taşıması gerektiği görüşüne değil hukuk devleti ve kanun önünde eşitlik ilkesine dayandırılmaktadır.Belli bir kişiye kanunla yükümlülük yüklenemeyeceği gibi belli bir kişiyi kanuni yükümlülüklerden kurtaran bir kanunun da çıkarılmaması gerekir. II-Özel Nitelikli Kanunlar:Anayasamız kanun biçiminde yapılan bazı yasama işlemlerini taşıdıkları özel nitelikler sebebiyle özel bir görüşülme usülüne hatta özel bir hukuki statüye tabi tutmuştur.Bunlar bütçe ve kesinhesap kanunları ile milletlerarası antlaşmaların uygun bulunması hakkındaki kanunlardır. 1-Bütçe Kanunu:Bütçe kanunun hukuki mahiyeti bakımından bir kural-işlem değil devlete ve diğer kamu tüzel kişilerine kamu harcamalarında bulunmak ve kamu gelirlerini toplamak konusunda belli bir süre için yetki veren bir şart-işlemdir.Anayasamızda bütçenin yıllık olması ilkesi kabul edilmiştir.Bütçe kanunun özel hukuki niteliği dolayısıyla bu kanuna bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı gerek 1961 gerekse 1982 anayasalarında belirtilmiştir.Şüphesiz bu hüküm bütçe kanunun ile mevcut olan kanun hükümlerinde açık veya zımni değişiklik yapılmasını veya mevcut kanun hükümlerinin kaldırılmasını da yasaklamıştır. Bütçe kanunun hukuki rejimi yönünden bir kanun olmakla beraber bunun taşıdığı özellikler nedeniyle anayasa bütçenin görüşülmesini ve kabulünü diğer kanunlar hakkındaki genel hükümlere tabi tutmamış bu konuda özel bir yöntem benimsemiştir(mad.162/1-2).Bütçe komisyonunun oluşmasında iktidar partisi grubuna en az 25 üyelik verilmesi hükmü “içtüzük hükümleri siyasi parti gruplarının Meclisin bütün faaliyetlerine üye sayısı oranında katılmalarını sağlayacak yolda düzenlenir.” Yolundaki genel kuralın bir istisnasıdır.Hükmün amacı hükümetin genel siyasetinin bir aracı olan bütçe kanunun bütünlüğünün ve tutarlılığının Bütçe komisyonunda bozulmasını önlemektir.Bütçe komisyonu Bütçe kanun tasarısını 55 gün içinde görüşerek karara bağlar.Komisyonun kabul ettiği metin de TBMM’de görüşülerek mali yılın başına kadar karara bağlanır.1982 anayasası 61 anayasasından farklı olarak bütçelerde değişiklik yapılmasında uyulacak esasları da belirlemiştir(mad.163).Bütçe kanununu diğer kanunlardan ayıran bir özelliği ise CB tarafından bir kere daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderilmesi hükmünün dışında tutulmuş olmasıdır.Bu hüküm (mad.93) bütçe kanunun süreli niteliğinden kaynaklanmaktadır.Gerçekten bütçe kanunu mali yılbaşına kadar çıkarılamaması haline devlet faaliyetleri felce uğrayacaktır.Buna karşılık bütçe kanunu denetim rejimi bakımından diğer kanunlarla aynı hükümlere tabi tutulmuştur.Bütçe kanununu şekil ve esas yönünden anayasaya aykırılığı yüzünden diğer kanunlarda olduğu gibi Anayasa mahkemesine başvurulabilir. 2-Kesin Hesap Kanunu:Bütçe kanununu kabul etme yetkisine sahip olan yasama meclisi,doğal olarak bu kanunun uygulanmasını denetleme yetkisine de sahiptir.Bütçenin denetlenmesi gelirlerin toplanmasının ve harcamaların bütçeye uygun olarak gerçekleşip gerçekleşmediğinin araştırılmasını içerir.Bu denetleme kural olarak TBMM adına bir anayasal kuruluş olan Sayıştay tarafından yapılır.(mad.160).TBMM’nin bütçenin uygulanışı üzerindeki denetimi ise kesinhesap kanunu tasarılarını kabul etmek suretiyle olur.TBMM kesinhesap kanunu tasarılarını görüşüp kabul etmekle hükümeti ibra etmiş olur.Görülüyor ki bütçe kanunları gibi kesin hesap kanunları da kanun biçiminde kabul edilmek ve kanun statüsüne tabi olmakla birlikte hukuk normu yaratan maddi anlamda kanun değildir. 3-Milletlerarası Antlaşmaların Uygun Bulunması:1982 anayasası (mad.90) milletlerarası antlaşmaların uygun bulunmasına ilişkin 1961 anayasası hükmünü (mad.65) “uygulamada iyi işlediği ve ihtiyaca cevap verdiği” gerekçesiyle aynen kabul etmiştir.Her iki anayasanın benimsediği sistem antlaşmaların onaylanması yetkisini yasama ve yürütme organları arasında paylaştırmıştır.Anayasamıza göre antlaşmaları onaylamaya yetkili makam CB’dir.Ancak CB’nin onay yetkisini kullanabilmesi kural olarak TBMM’nin onaylamayı kanunla uygun bulmasına bağlıdır.Anayasanın antlaşmaların onaylanması konusunda kabul ettiği genel kural TBMM’nin bir kanunla önceden verdiği bir mezuniyete dayanarak onay işleminin CB tarafından yapılması olmakla beraber Anayasanın 90.maddesinin 2. ve 3. fıkraları bu kurala iki istisna getirmektedir.2. fıkrada bahsi geçen “antlaşmaların TBMM’nin bilgisine sunulması TBMM’nin antlaşma üzerinde herhangi bir işlem yapma yetkisi vermez.Yasama organı antlaşmayı uygun bulmazsa ancak bakanlar kurulu üzerinde siyasal denetim mekanizmasını harekete geçirebilir bu da antlaşmanın milletlerarası geçerliliğini ve bağlayıcılığını herhangi bir surette etkilemez. Anayasanın 90.maddesinin son fıkrasına göre “usülüne göre yürürlüğe konmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir.Bunlar hakkında anayasaya aykırılık iddiası ile AY.’ye başvurulamaz”Görülüyor ki bu fıkra antlaşmaların anayasaya uygunluğunun gerek soyut gerek somut norm denetimi yoluyla Anayasa Mahk. Tarafından denetlenebilmesi imkanı vermemektedir.Bu yasaklayıcı hükmün bir yandan devletin milletlerarası sorumluluğuna meydan vermemek öte yandan Türkiye’nin devletler-üstü nitelik taşıyan dolayısıyla anayasamızın bazı hükümleriyle çelişebilecek olan milletlerarası kuruluşlara girebilmesini sağlamak gibi iki düşünceden kaynaklandığı söylenebilir.Kanun ile antlaşma arasında bir çatışma olduğunda mahkemeler milletlerarası antlaşma hükümlerine göre karar vermelidirler. Bir görüşe göre Antlaşmanın kendisi yargı organlarınca denetlenemezse de uygun bulma kanununa karşı Ay.Mahk.’ne onay kararlarına karşı da Danıştay’a dava açılabilir.Anayasada bunu yasaklayan bir hüküm yoktur ve yargı denetimini ortadan kaldırması bakımından istisnai nitelik taşıyan anayasa hükmünü daraltıcı bir şekilde yorumlamak gerekir.Buna karşılık böyle bir yorumun Anayasa tarafından yasaklanan yargı denetiminin usül saptırması yoluyla gerçekleştirilmesi anlamına geleceği ileri sürülebilir.Fransız hukukunun “ayrılabilir işlem” kavramından esinlenerek denilebilir ki “eğer uygun bulma kanunu onaylanmasını uygun bulduğu antlaşmadan ayrılabiliyor,bağımsız olarak kendi başına hüküm ifade edebiliyor ve iç hukuk düzeninde etki yapabiliyor ise bu kanunun anayasaya aykırılığı iddiası ile AY.mahk.’ne dava açılabilir. Yok eğer tersi ise dava açılamaz.”Uygun bulma kanunları hemen daima antlaşmanın uygun bulunduğunu gösteren basit bir hükümden ibaret olduğuna göre söz konusu ayrım gereğince AY.mahk.başvurabilme ihtimali son derce zayıftır.Buna karşılık uygun bulma kanununun Anayasa Mahk.’ince şekil yönünden denetlenebileceği savunulabilir;çünkü kanun şekil yönünden anayasaya aykırı olması halinde TBMM’nin geçerli biçimde ortaya çıkmış bir iradesi yoktur.Başka bir deyimle yolsuz onay söz konusudur. Bakanlar Kurulunun onay kararnamelerine gelince bunların organik bakımdan birer idari işlem olmaları nedeniyle Danıştay’ın denetimine tabi oldukları bazı yazarlarca ileri sürülmektedir.Bu görüşe göre Danıştay antlaşma hükümlerinin anayasaya uygunluğunu inceleyememekle birlikte eğer bakanlar kurulu anayasanın ve kanunun kendilerine verdiği yetkileri aşmak suretiyle bir antlaşmayı onaylamışsa bu kararnameyi iptal edebilir.Bizce yolsuz onay durumunda mahkemelerin denetim yetkisi kural olarak var olmakla birlikte Anayasa 90.maddesi son fıkrasınca onay kararnameleri Danıştay’ca denetlenemez.Çünkü anayasa usülüne göre yürürlüğe girmiş milletlerarası antlaşmaların “kanun hükmünde “olduğunu belirtmiştir.Gerçi kanun hükmünde olanın onay kararnamesi değil antlaşmanın kendisi olduğu ileri sürülebilir.Ancak burada bu iki işlem birbirinden ayrılmaz niteliktedir.Onay kararnamesinin iptali antlaşmanın da yürürlükten kalkması sonucunu doğurur ki bu da Danıştay’a kanun hükmüne bir işlemi ortadan kaldırma yetkisi tanımış olacaktır.Yürütme organının yetkilerini aşarak onaylaması halinde bizce yasama organı sadece siyasal denetim mekanizmalarını harekete geçirebilir. --------------Tualimforum İmzam-------------- Boşverdim